Agencija konstatovala da je posebno sporna tačka sporazuma sa UAE, u oblasti turizma i razvoja nekretnina, koja se odnosi na obaveze Vlade da obezbijedi zemljište neophodno za sprovođenje projekta...
Sporazum izmedu vlada Crne Gore i Ujedinjenih Arapskih Emirata o saradnji u oblasti turizma i razvoja nekretnina ne sadrži informacije o tome da li se Vlada obavezala da obezbijedi zemljište za dugoročni zakup ili za prodaju entitetima.
To piše u mišljenju Agencije za sprečavanje korupcije (ASK) na Predlog zakona o potvrđivanju sporazuma između vlada Crne Gore i UAE u oblasti turizma i razvoja nekretnina.
Tokom ispitnog postupka, Agencija je konstatovala i da je posebno sporna tačka sporazuma koja se odnosi na obaveze Vlade da obezbijedi zemljište neophodno za sprovođenje projekta, uz isključenje primjene javnih nabavki, tendera ili procedura propisanih nacionalnim zakonodavstvom kojim se uređuje oblast državne imovine.
"Takođe za očekivati je da investitor zahtjeva donošenje navedene planske dokumentacije koja će mu omogućiti formalne uslove za dobijanje građevinskih dozvola i početak projekata, pa u tom smislu Agencija posebno ukazuje na formiranje i definisanje urbanističkih parcela na zamljištu koje će Vlada Crne Gore biti dužna da obezbjedi, na način da se obrati pažnja na član 171 Zakona o svojinsko pravnim odnosima, kojim je propisano da 'Na urbanističkoj parceli, na kojoj je stambena zgrada izgrađena, vlasnici posebnih djelova imaju zajedničku nedjeljivu svojinu.' Dakle, izgradnjom planiranih objekata budući kupci stanova će steći trajnu zajedničku nedjeljivu svojinu, zbog čega je potrebno posebno obratiti pažnju prilikom planiranja na veličinu urbanističkih parcela ali i na namjenu ostalih katastarskih parcela u okviru zone projekta", piše u mišljenju koje potpisuje v.d. direktora ASK-a Dušan Drakić.
"U narednoj tački b) Vlada Crne Gore obavezuje da sve projekte sa Entitetima proglasi između ostalog za projekte od strateškog i javnog interesa, što se, ukoliko se radi o projektima izgradnje i prodaje stanova, teško može dovesti u korelaciju sa javnim interesom odnosno ne korespondira sa prethodno navedenom definicijom javnog interesa. U tački c) Vlade Crne Gore se obavezuje da izvrši razvoj javne infrastrukture za potrebe realizacije projekta, što uzimajući u obzir veličinu i iznose ovih troškova i uticaja na Budžet Crne Gore, te prethodna iskustva na sličnim projektima gdje je postojala ova ili slična obaveza države ili lokalnih samouprava za očekivati bi bilo da u tom smislu, budu predviđena i mogućnost određenih kreditnih aražmana ili drugog oblika podrške Vlade UAE. Takođe, Agencija podsjeća i na odredbe Zakona o planiranju prostora koje se odnose na član 68 kojim je između ostalog propisano da 'Komunalno opremanje građevinskog zemljišta obuhvata građenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, i to: 1) pristupnih puteva i ulica u naselju, javne rasvjete, objekata i uređaja za javno vodosnabdijevanje i upravljanje komunalnim otpadnim i atmosferskim vodama, do priključka na parcelu, uključujući i priključak itd…' članom 69 da 'Osnovno i zajedničko komunalno opremanje građevinskog zemljišta obezbjeđuje jedinica lokalne samouprave', dok je članom 73 istog zakona propisano da 'Uređivanje građevinskog zemljišta u smislu člana 68 stav 1 tačka 1 ovog zakona može izvršiti i investitor, odnosno zainteresovani korisnik prostora'”, dodaje se.
ASK piše i da "imajući u vidu navedene članove uvođenjem obaveze Vlade Crne Gore da razvoj javne infrastrukture koja je potrebna za realizaciju projkta, što zapravo predstavlja obavezu komunalnog opremanja zemljišta, u suprotnosti je sa članom 69 Zakona o planiranju prostora".
Takođe se, kako su kazali, iz samih materijala dostavljenih uz sporazum ne može vidjeti koji je obim i veličina potrebnih investicija u infrastrukturu niti da li je zaključivanju sporazuma prethodila bilo kakva analiza u tom pravcu, "što otvara prostor za brojne rizike s obzirom na obavezu koja se ovom tačkom prihvata obaveza od strane države Crne Gore u svrhu realizacije projekta".
"U tački d) Vlada Crne Gore se obavezuje da planska dokumenta budu pripremljena u saradnji sa Entitetom, što zapravo vjerovatno podrazumijeva da će se planska dokumentacija, namjena zemljišta, formiranje i namjena urbanističkih parcela, izvršiti na zahtjev Entiteta, čime se derogira procedura i postupak donošenja planskih dokumenta propisan Zakonom o planiranju prostora (čl. 31-56) a čija primjena nije isključena u tački a) ovoga člana. Navedenim zakonom u citiranima članovima detaljno je razrađen postupak donošenja i usvajanja predmetnih dokumenata, kao i postupak javne rasprave", piše ASK.
Takođe Agencija podsjeća da su sva planska dokumenta opšta pravna akta, te u tom smislu upućuje i na odredbu člana 2 Zakona o lobiranju kojim je propisano: „Lobiranje je djelatnost kojom se preduzimaju aktivnosti u cilju vršenja uticaja na organe zakonodavne i izvršne vlasti na državnom, odnosno lokalnom nivou, organe državne uprave, nezavisna tijela, regulatorna tijela, javne ustanove i druga pravna lica koja vrše javna ovlašćenja, odnosno djelatnosti od javnog interesa ili su u državnom vlasništvu u postupku donošenja zakona, drugih propisa i akata iz nadležnosti tih organa vlasti, radi ostvarivanja interesa naručioca lobiranja, u skladu sa zakonom.”
Ukoliko je namjera bila da se direktno u skladu sa zahtjevom investitora donosi ili mijenja planska dokumentacija, po mišljenju Agencije ovim sporazumom nije isključena primjena Zakona o planiranju prostora i Zakona o lobiranju, "o čemu se posebno treba voditi računa prilikom primjene Sporazuma u praksi".
"U tački d) Vlada Crne Gore se obavezuje da će preduzeti sve zakonodavne mjere za realizaciju projekta, što upućuje da će ući u postupak izmjene postojećih ili donošenje zakona ukoliko to budu zahtjevale potrebe Entiteta, pa Agencija upućuje na isti komentar kao i na prehodnu tačku u odnosu na primjenu Zakona o lobiranju", dodaje ASK.
U članu 4 Sporazuma, ukazuju, definisano je da će u cilju uspjeha projekta ugovorne strane uspostaviti Zajednički Komitetet ili podkomitete, koji će raditi na temama obuhvaćenim sporazumom u cilju podrške implementacije ovog Sporazuma.
Agencija podsjeća da je na sličan način i u prethodno zaključenom Sporazumu između Vlade i UAE, o ekonomskoj saradnji, takođe definisano osnivanje zajedničke ekonomske komisije koja se sastoji od predstavnika obje strane, ali bez navođenja sastava i zadataka te komisije, roka za njeno osnivanje i obaveze sačinajvanje izvještaja.
"Takođe ni u ovom Sporazumu ne definiše se sastav Zajedničkog komiteta kao ni kada će navedeni Komitet biti formiran. Zbog činjenice da se radi o dokumentu koji se odnosi na konkretne oblasti ekonomske saradnje dvije države i to turizam i nekretnine, poželjno je da postoji definisano ko su predstavnici Komiteta ispred konkretnih institucija država, kao na primjer: 'Stalni članovi Komiteta ispred Crne Gore su: predstavnik kabineta premijera, ministarstva finansija, ministarstva turizma, ministarstva prostornog planiranja urbanizma i državne imovine, ministarstva saobraćaja, ministarstva pomorstva, Zaštitnik imovinsko pravnih interesa Crne Gore, kao i predstavnici drugih institucija u zavisnosti od konkretnih potreba.' Definisanje stalnih predstavnika najznačajnijih institucija države za implementaciju predmetnog Sporazuma, stvara formalno pravni okvir za stalnost institucionlnog okvira navedenog Komiteta. Takođe, poželjno je i da bude navedeno u kom roku će se formirati Komitet od dana potpisivanja Sporazuma, te obavezu sačinjavanja periodičnih ili godišnjih izvještaja navedenog zajedničkog Komiteta, koji bi bili razmatrani i usvajani od strane Vlada dvije države ugovornice", ističe ASK.
Članom 5 Sporazuma, kako su kazali, na sličan način kao i u prethodno potpisanom Sporazumu između Vlade i UAE o ekonomskoj saradnji, takođe je definisano da ovaj sporazum ne utiče na obaveze iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Crne Gore i Evropskih zajednica, kao i sporazuma UAE i GCC, kao ni na prava i obavezi iz drugih zaključenih sporazuma na snazi koje su ugovorne strane zaključile sa trećim stranama, "čime je jasno navedeno da odredbe sporazume nemaju uticaj niti suprematiju nad ranije zaključenim sporazumima čime se ugovorne strane obavezuju da navedeni sporazum ili pojedine njegove odredbe ne mogu biti formalna prepreka u procesu pridruživanja Crne Gore Evropskoj uniji ili prepreka u ispunjavanju prihvaćenih obaveza iz drugih sporazuma".
"Dalje, članom 6 Sporazuma, predviđeno je da svaki spor koji nastane između Strana koji proizlazi iz tumačenja ili implementacije ovog sporazuma rješavaće se na prijateljski način putem konsultacija ili pregovora u okviru Komiteta, a ukoliko te konsultacije i pregovori ne riješe spor, rješavaće se diplomatskim putem. Međutim, ovaj član sporazuma ne pojašnjava šta će biti u situaciji ukoliko se spor ne riješi od strane Komisije ili diplomatskim putem. U cilju dodatne zaštite javnog interesa, mišljenja smo da je potrebno dodatno definisanje ovog člana Sporazuma, kako bi se normativno predvidio neki od mehanizama međunarodnog rješavanja sporova, u slučaju nastanka eventualnih sporova koje nije moguće riješiti od strane Komiteta ili diplomatskim putem kao i predvidjeti ovim sporazumom da će se eventualni sporovi koji mogu nastati između Vlade Crne Gore i Entiteta iz UAE, rješavati i putem međunarodne arbitraže", piše ASK.
Kazali su da, u dijelu transparentnosti, ovaj Sporazum ne sadrži obavezu da svi drugi pojedinačni ugovori, sporazumi ili drugi aranžamani između Vlade Crne Gore i entiteta iz UAE budu dostupni javnosti.
Podsjećaju da Ustav Crne Gore ("Službeni list CG", br. 1/07 i 38/13 - Amandmani I-XVI) u članu 9 propisuje: “Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava sastavni su dio unutrašnjeg pravnog poretka, imaju primat nad domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose uređuju drukčije od unutrašnjeg zakonodavstva.”. Dodatno, ukazuju, član 15 stav 1 Ustava predviđa da: “Crna Gora, na principima i pravilima međunarodnog prava, sarađuje i razvija prijateljske odnose sa drugim državama, regionalnim i međunarodnim organizacijama.”
Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije (Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije “Službeni list SCG - Međunarodni ugovori", br. 11/05), podsjećaju, kao međunarodni instrument koji je meritoran za oblast prevencije korupcije, u članu 5 koji definiše politiku i praksu sprečavanja korupcije, određuje: "Svaka država ugovornica, u skladu sa osnovnim načelima svog pravnog sistema, priprema i sprovodi ili vodi djelotvornu i koordiniranu politiku protiv korupcije kojom se unapređuje učešće društva i odražavaju načela vladavine prava, pravilnog upravljanja javnim poslovima i javnom imovinom, integritet, transparentnost i odgovornost."
Dodatno u članu 8, koji se odnosi na kodeks ponašanja javnih funkcionera, propisuje da: u cilju borbe protiv korupcije, svaka država ugovornica ima obavezu da unaprjeđuje, između ostalog, integritet, poštenje i odgovornost svojih javnih funkcionera, u skladu sa osnovnim načelima svog pravnog sistema; i: svaka država ugovornica naročito ima obavezu da nastoji da, u okviru svog institucionalnog i pravnog sistema, primjenjuje kodekse ili standarde ponašanja za korektno, časno i pravilno obavljanje javnih funkcija.
Agencija upućuje i na član 70 Zakona o planiranju prostora u kome je navedeno da za osnovno komunalno opremanje građevinskog zemljišta investitor ne plaća naknadu za građenje ukoliko se radi o objektima od opšteg interesa i hotelima sa pet zvjezdica, kao i objektima čiji je investitor jedinica lokalne samouprave, te ukazuje da se projekti iz sporazuma koji su proglašeni projketima od javnog interesa ne mogu podvesti pod definicju objekta od opšteg interesa.
"Takođe ostaje otvoreno pitanje šta će biti u slučaju ukoliko država ili lokalna samouprava budu suinvestitori projekata. U odnosu na navedeno pitanje posebno treba voditi računa i o kondo modelu hotela i dosljedno primjeniti odredbu člana 70 stav 4 Zakona o planiranju prostora kojim je propisano da 'Ako hotel posluje po kondo, odnosno mješovitom modelu poslovanja, investitor je dužan da plati naknadu za građenje za smještajne jedinice koje su predmet pojedinačne prodaje i to za neto površinu smještajnih jedinica sa pripadajućim parking prostorom.' Imajući u vidu da je nakanda za građenje značajan budžetski prihod, Agencija podsjeća i na sledeću odredbu iz člana 70 stav 8 Zakona o planiranju prostora kojom je propisano da 'Za objekte u zoni morskog dobra i nacionalnih parkova, naknada za građenje se uvećava za 20%'", navodi ASK.
Imajući u vidu da se radi o projektu koji ulazi u zonu morskog dobra, Agencija takođe podsjeća na dosljednu primjenu propisa koji se odnose na zdravu životnu sredinu, koje je garantovano Ustavom Crne Gore, evropskim ekološkim standardima i Arhuskom konvencijom, te je "u tom smislu neophodno pristupiti i procjeni uticaja na životnu sredinu te procjeni uticaj projekta na ekosisteme Velike plaže, jer primjena ovih proipisa nije isključena predmetnim sporazumom".
lako Sporazum izmedu Vlade Crne Gore i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata saradnji u oblasti turizma i razvoja nekretnina predstavlja dodatan pravni okvir za uspostavljanje i razvoj saradnje dvije države, njegova primjena u praksi može ukazati na potrebu za dodatnim unapređenjima normativnog teksta u djelu transparentnosti, usaglašavanja sa nacionalnim propisima koji se odnose na uređenje prostora, te dodatne zaštite javnih resursa i interesa države Crne Gore.
To piše u mišljenju Agencije za sprečavanje korupcije (ASK) na Predlog zakona o potvrđivanju sporazuma između vlada Crne Gore i UAE u oblasti turizma i razvoja nekretnina.
"Definisanje sastava zajedničkog komiteta ili čak kriterijuma za izbor predstavnika u Komitetu, preciziranje rokova, kao i rješavanja eventulanih sporova, analiza potrebnih infrastrukturnih investicija, primjena Zakona o prostornom planiranju i zakona lobiranju, može značajno doprinijeti efikasnijem sprovođenju Sporazuma, te smanjenju mogućih rizika koji mogu nastati naknadnim potpisivanjem dodatnih ugovora, protokola, sporazuma i drugih aranžmana", piše u mišljenju koje potpisuje vršilac dužnosti direktora ASK-a Dušan Drakić.
Kaže se i da sprovođenje daljih aktivnosti na eliminisanju prepoznatih nedostataka i promocija transparentnosti u realizaciji predmetnog sporazuma treba da utiče na kreiranje investicionog ambijenta koji će, osim privlačenja stranih investicija, uticati i na povjerenje javnosti i biti usmjeren ka javnom interesu.
"Na navedeni način stvoriće se i izgraditi odnos povjerenja između Vlade Crne Gore, lokalnih samouprava i lokalnih zajednica, ali i drugih nadležnih organa i cjelokupne javnosti, što u konačnom treba da dovedu do valorizacije i raspolaganja javnim resursima u skladu sa punim principom javnog interesa", ističe se.
Piše i da će promocija javnog interesa, prepoznavanje važnosti sprovođenja prethodnih analiza, uspostavljanja sistema praćenja realizacije projekata i zaštita prostora i životne sredine prilikom upotrebe korišcenja javnih resursa uz vođenje računa o potrebama lokalnog stanovništa i lokalnih samouprava, biti najbolja garancija za odgovorno raspolaganje javnim resursima i da će pozitivno uticati i na ekonomiju Crne Gore.
Takođe, jasne i precizne pravne norme koje ne ostavljaju prostor za bilo kakvo naknadno tumačenje doprinijeće efikasnostī u sprovođenju sporazuma i, u krajnjem vodiće povećanju povjerenja javnosti u rad državnih institucija, piše u mišljenju.